Seis anos da revisão do Marco Legal do Saneamento: o que mudou e os novos desafios

Em 15 de julho de 2020, o Congresso aprovou a lei nº 14.026, que mudou os rumos do saneamento em todo o país. Uma atualização do Marco Legal do Saneamento de 2007 (lei nº 11.445/2007), a nova legislação estabeleceu ambiciosas metas de universalização de água e esgoto, criou um novo ambiente regulatório e institucional, redesenhou a governança do saneamento nos estados e propôs fortes estímulos à participação privada no setor. 

Pelo texto da legislação, 99% da população deveria contar com abastecimento de água potável até 2033 e 90% com coleta e tratamento de esgoto. Para alcançar esse objetivo, a lei apostou em três eixos principais: a regionalização da gestão dos serviços, por meio de novos arranjos territoriais dentro dos estados; incentivo à concorrência entre empresas na prestação dos serviços; e uniformização do arcabouço regulatório.

Por meio do Marco revisado, expandiram-se as competências da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) e foi criado o CISB (Comitê Interministerial de Saneamento Básico), espaço de articulação entre ministérios, de acompanhamento e priorização de investimentos com recursos federais. A implementação dos instrumentos Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento Básico (Sinisa) e Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab) é de responsabilidade do Ministério das Cidades, mas apenas o Sinisa se encontra em operação enquanto o Plansab ainda aguarda revisão.

Ao longo desse período, as transformações foram amplas e abrangeram todo o país. Quase todos os estados brasileiros, exceto Amapá e Rio de Janeiro, aprovaram leis para a regionalização dos serviços de água e esgotos, com concessões, privatizações e PPPs, fazendo com que a prestação privada seja responsável pelo atendimento em metade dos municípios do país atualmente. No entanto, apesar de leis aprovadas, muitos estados ainda não têm governanças ativas. O prazo para finalizar a implementação da regionalização vem sendo prorrogado a cada ano e está atualmente previsto para o final de 2027.

Os 30 projetos que transferiram operações para a iniciativa privada geraram 227,5 bilhões de investimentos em contratos e 70 bilhões em outorgas ou valores recebidos na alienação de empresas. No entanto, os indicadores nacionais ainda não refletem a implementação e a chegada dos investimentos transformados em acesso seguro e contínuo aos serviços.

Entre as críticas recebidas pela legislação destacam-se a perda da abordagem integrada dos quatro componentes do saneamento básico, ao concentrar maior atenção nos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário; a ausência do reconhecimento explícito da água e do esgotamento sanitário como direitos humanos (DHAES), conforme resolução da ONU; a redução do protagonismo dos municípios na gestão dos serviços, em razão da titularidade compartilhada; e o enfraquecimento dos mecanismos de controle social, que passam a enfrentar maiores desafios em estruturas regionalizadas, mais distantes das realidades e das instâncias locais de participação.

Perspectivas da universalização

No quinto aniversário do Marco Legal, em 15 de julho de 2025, Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) e IAS (Instituto Água e Saneamento) se juntaram para realizar o seminário “Cinco anos da Mudança no Marco Legal do Saneamento Básico – Perspectivas da Universalização?”, que foi um encontro presencial na sede do Ipea, em Brasília, e também um evento online.

Dividido em quatro painéis, os impactos da implementação da nova lei foram abordados por pesquisadores e especialistas, bem como uma série de questões que vêm se impondo cada vez mais para o setor, entre elas a garantia de atendimento a grupos vulneráveis, os diferentes modelos de atendimento e prestação dos serviços e as conexões entre saneamento, proteção ambiental e adaptação às mudanças climáticas.

Os dois institutos lançam agora um caderno relacionado ao evento, com artigos que apresentam o contexto, os principais temas debatidos e as reflexões surgidas, com as principais contribuições dos palestrantes e parte das manifestações encaminhadas pelos participantes presenciais e online. A publicação pode ser acessada neste link. 

Desafios e temas

Os debates indicam que cresce a necessidade de avaliar em que medida as transformações pretendidas foram traduzidas em política pública e impactaram a capacidade do país de avançar rumo à universalização. Estudos recentes indicam que o avanço normativo não foi necessariamente acompanhado de igual fortalecimento de medidas estruturantes. São apontados atrasos nos planos municipais e regionais, nos sistemas de informação, no monitoramento das metas e nos mecanismos de coordenação interfederativa. 

Ao mesmo tempo, o cenário de investimentos permanece insuficiente para alcançar as metas de universalização, com distribuição territorial desigual dos recursos, reproduzindo iniquidades históricas. A situação no meio do caminho entre a data de aprovação da lei e o ano-meta de 2033 é ainda de um grande déficit a ser vencido, especialmente em relação ao esgotamento sanitário.

Em relação aos novos arranjos regionais de governança, houve um avanço rápido do ponto de vista normativo, prevalecendo a adoção de microrregiões como modelo de desenho dentro do estado (a outra opção com maior adesão foram as unidades regionais). É um caminho que revela ainda fragilidades, como institucionalização precária das instâncias de governança, muitas sem estrutura administrativa, e maior poder nas mãos dos estados em detrimento da participação municipal.  

A participação social perdeu espaço no setor de saneamento pós-Marco Legal, com enfraquecimento das instâncias de participação e controle social, como mecanismos de consulta e deliberação entre eles a extinção do Conselho das Cidades, e a ausência de instrumentos nacionais equivalentes. Um componente importante do marco original de 2007, a participação social foi substituída pela lógica da regulação e da concorrência de mercado na lei de 2020. 

Em relação às mudanças climáticas, o Marco Legal não articulou de maneira satisfatória o saneamento às estratégias de adaptação climática. A lacuna é especialmente grave no componente da drenagem urbana, com o aumento da frequência e intensidade de eventos climáticos extremos que vêm sendo enfrentados pelos municípios. 

São situações que afetam as infraestruturas e a continuidade dos serviços de saneamento básico e ampliam vulnerabilidades, especialmente entre populações que ainda não têm acesso ou possuem acesso precário à água potável e ao esgotamento sanitário. Por outro lado, ainda que o setor de saneamento básico no Brasil figure entre os mais vulneráveis aos impactos das mudanças climáticas, ele pode ser estratégico para a construção de resiliência territorial.

As mesas do evento

Os debates podem ser acessados na íntegra no canal do IAS no YouTube.

Abertura

• Aristides Monteiro Neto (Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais/IPEA)
• Marussia Whately (Diretora Executiva do Instituto Água e Saneamento – IAS)
• Cláudia Lins (Gerente de Sustentabilidade e Resiliência da Confederação Nacional de Municípios – CNM).

Painel 1

• Gesmar Rosa dos Santos (Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA)
• Marussia Whately (Diretora  Executiva do IAS)

Painel 2
“A Atualização do Marco Legal do Saneamento Básico e Seus Efeitos na Política Nacional” 

• Ernani Ciríaco (então vice-presidente da Abes-DF, atual presidente, especialista em saneamento)
• Adauto Santos do Espírito Santo (engenheiro civil e con- sultor especialista em saneamento)
• Cláudia Lins (Gerente de Sustentabilidade e Resiliência da  CNM) e Ana Lúcia Britto (professora na UFRJ).
• Mediação de Gesmar Rosa dos Santos (IPEA). 

Painel 3
“Titularidade, Regionalização e Concessões no Saneamento”,

• Paula Pollini (Coordenadora de Articulação e Incidência do IAS)
  Patrícia Areal  (Coordenadora-Geral do Marco Legal do Saneamento do Ministério das Cidades)
• Luciana Capanema (BNDES)
• Luiz Alberto Cavalcante Rocha (Professor de Direito UFPA)
• Mediação de Alesi Teixeira Mendes (IPEA). 

Painel 4
“Saneamento e Adaptação frente às Mudanças do Clima”

• Jose  Gesti (Senior Adviser on Climate Action at Sanitation and Water for All – SWA)
• Thaynah Gutierrez (Rede por Adaptação Antirracista e Observatório do Clima, atualmente integra o Geledés –  Instituto da Mulher Negra)
• Fernando J. C. Magalhães Filho (Professor/pesquisador do Instituto de Pesquisas Hidráulicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul – IPH/UFRGS)
• Camila Magalhães (Diretora Presidente da Mandí)
• Mediação de Marussia Whately (IAS)

Mat Marco Legal

Do lado do IAS, o material se soma a um rico e detalhado repertório de conhecimento sobre a lei produzido pelo Instituto ao longo dos anos: “Saneamento 2020”, “Saneamento 2021”, “Novo Tabuleiro do Saneamento Básico 2024” e “Tabuleiro do Saneamento Básico 2025” (reunidos na seção Publicações) e a plataforma “Observatório do Marco Legal”. São publicações que se debruçam sobre os aspectos relevantes da lei 14.026/2020 e suas consequências, trazidos ao leitor sob forma de texto, gráficos e mapas produzidos a partir de bancos de dados públicos. 

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